Las filtraciones publicadas por WikiLeaks que revelaron las presiones de EE.UU. para no ser juzgado por la CPI por sus crímenes de guerra

Los Cablegate, la mega filtración de más de 250 mil documentos de la diplomacia estadounidense difundidos en 2010 por WikiLeaks, revelaron pruebas de crímenes de guerra y abusos contra los derechos humanos cometidos a instancias del gobierno de Estados Unidos. También mostraron hasta dónde estaba dispuesto a llegar el gobierno de George W. Bush para garantizar que los responsables de tales crímenes siguieran siendo inalcanzables en virtud del derecho internacional.

El gobierno de EE.UU. ha exigido durante décadas que el personal militar estadounidense sea juzgado en EE.UU., bajo la ley estadounidense, por cualquier delito cometido en el extranjero. Los acuerdos sobre el «estatuto de las fuerzas» entre los EE.UU. y otras naciones generalmente incluyen tales disposiciones.

Cuando el gobierno iraquí se negó a firmar un acuerdo que otorgaba a las fuerzas estadounidenses inmunidad de la ley iraquí en 2011, las fuerzas estadounidenses se retiraron. La inmunidad de la ley afgana también fue el principal punto de fricción en las negociaciones entre Estados Unidos y el gobierno de Hamid Karzai sobre un acuerdo para mantener a las fuerzas estadounidenses en Afganistán más allá de la fecha límite original de 2014 para la retirada. 

La inmunidad de las leyes locales suele significar impunidad, ya que Estados Unidos tiene un pobre historial de enjuiciamiento de sus ciudadanos por delitos cometidos durante el enfrentamiento militar en el extranjero. Ha habido algunos enjuiciamientos de tropas de bajo rango en relación con crímenes de guerra cometidos en Irak, pero, como ha informado Iraq Body Count (un registro público de muertes violentas tras la invasión de Irak en 2003), «ningún soldado o funcionario involucrado en la guerra de Irak ha enfrentado el nivel de castigo vengativo que los fiscales estadounidenses han tratado de imponer a [Chelsea] Manning». 

 El periodista Glenn Greenwald ha documentado ampliamente cómo la «inmunidad de élite» funciona para proteger a los ricos y poderosos del enjuiciamiento en Estados Unidos, incluidos los responsables de graves abusos de los derechos humanos llevados a cabo durante la «guerra global contra el terror». 

Después de asumir el cargo en 2009, el presidente Barack Obama autorizó la publicación de memorandos del Departamento de Justicia de EE.UU. que detallaban las «técnicas de interrogatorio mejoradas» que se habían empleado a instancias de la administración Bush. Al mismo tiempo, sin embargo, Obama declaró que los responsables del programa de tortura no serían procesados, insistiendo: «Este es un momento para la reflexión, no para la retribución». 

En diciembre de 2014, la publicación de un resumen en gran parte censurado del informe del Comité de Inteligencia del Senado de Estados Unidos sobre la tortura de la CIA dio lugar a nuevos llamamientos para que se iniciaran procesamientos. Pero Obama invocó de inmediato la doctrina de la inmunidad de las élites, diciendo que el informe no debería proporcionar «otra razón para volver a luchar contra viejos argumentos». 

La Corte Penal Internacional

Cuando los Estados «no quieren o no pueden» enjuiciar a las personas que presuntamente han cometido tales crímenes, la Corte Penal Internacional (CPI) puede ofrecer otra vía para la justicia. El tribunal fue establecido en 2002 por el Estatuto de Roma, un tratado internacional que ha sido ratificado por 122 países. Tiene jurisdicción para investigar a personas por crímenes de guerra, crímenes de lesa humanidad y delitos de genocidio.

Durante la conferencia de 160 naciones de 1998 que formuló el Estatuto de Roma, los negociadores estadounidenses trataron de limitar la jurisdicción de la CPI y su independencia. Un gran número de estados querían que la corte tuviera «jurisdicción universal», es decir, el poder de enjuiciar delitos cometidos en cualquier lugar. Pero la oposición de Estados Unidos forzó un compromiso: la CPI sólo tiene jurisdicción sobre los crímenes cometidos por un individuo de un Estado, o en el territorio de un Estado, que es parte del Estatuto de Roma.

Estados Unidos también quería que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU) tuviera el poder de vetar los enjuiciamientos, lo que en la práctica le daba a Estados Unidos el poder de impedir que se procedieran casos contra sus ciudadanos. Esto fue rechazado por otras naciones en la conferencia de Roma. En cambio, el fiscal de la CPI, que es elegido por los Estados miembros, tiene la última palabra sobre qué casos serán procesados.

La oposición de EE.UU. y las sanciones relacionadas con la CPI

Descontento con el resultado de las negociaciones, el entonces presidente de Estados Unidos, Bill Clinton, firmó el Estatuto de Roma en el año 2000, pero sólo para que Estados Unidos estuviera «en condiciones de influir en la evolución de la corte».

En mayo de 2002, el sucesor de Clinton, George W. Bush, formalmente «no firmó» el tratado. Su subsecretario de Estado para el control de armas y la seguridad internacional, John Bolton, resumió la oposición de la administración Bush a la Corte cuando dijo en 2003: «Ya sea que se trate de derrocar a un régimen iraquí deshonesto y reemplazarlo, prevenir la proliferación de armas de destrucción masiva o proteger a los estadounidenses contra una Corte que no rinde cuentas, Estados Unidos… seguir sus valores a la hora de medir la legitimidad de sus acciones».  En otras palabras, Estados Unidos no someterá sus acciones a las limitaciones del derecho internacional, ni a la jurisdicción de un tribunal que no pueda controlar a través del Consejo de Seguridad de la ONU.

El efecto de la «no firma» de Bush fue excluir a los ciudadanos estadounidenses de la jurisdicción de la CPI a menos que sus presuntos crímenes se hubieran cometido en el territorio de un Estado que era parte del Estatuto de Roma. Incluso en los lugares donde tiene jurisdicción, las posibilidades de que la CPI acuse a un ciudadano estadounidense son remotas, ya que el tribunal depende del apoyo financiero y político de Occidente.

 En sus trece años de historia, el tribunal sólo ha acusado a africanos. Además, al no tener su propia fuerza policial, el tribunal depende de la cooperación de los gobiernos para detener y extraditar a las personas a las que acusa. Es impensable que un gobierno de Estados Unidos entregue a uno de sus ciudadanos a la CPI.

Sin embargo, los miembros de la administración Bush querían eliminar cualquier posibilidad de que algún día pudieran encontrarse en La Haya. En agosto de 2002, Bush promulgó la Ley de Protección de los Miembros de las Fuerzas Armadas Estadounidenses (ASPA, por sus siglas en inglés), que autorizaba al presidente de Estados Unidos a utilizar «todos los medios necesarios» para liberar a un ciudadano estadounidense detenido por la CPI. La ASPA, o la «Ley de Invasión de La Haya», como se la conoció, también prohibió la ayuda militar a los países que habían ratificado el Estatuto de Roma.

Otras medidas aprobadas en 2004, conocidas como la «Enmienda Nethercutt», ampliaron el alcance de las sanciones a la asistencia de los Fondos de Apoyo Económico (FSE). Los fondos del FSE se proporcionan a «países de interés estratégico para la política exterior de EE.UU.» para una variedad de programas, incluyendo iniciativas de mantenimiento de la paz, «promoción de la democracia» y «antinarcóticos». Los países de la OTAN y los denominados «aliados importantes no pertenecientes a la OTAN» quedaron exentos de estas medidas. Las restricciones podrían ser eliminadas para otros países si el presidente lo considera «importante para el interés nacional de Estados Unidos».

Para otros Estados que habían firmado el Estatuto de Roma, la única forma de evitar las sanciones era firmar un «Artículo 98», o acuerdo de inmunidad bilateral con los EE.UU., por el cual se comprometían a no entregar a los estadounidenses a la CPI sin el consentimiento del gobierno de los EE.UU.

Los cables de WikiLeaks sobre la búsqueda global de los acuerdos del Artículo 98

Cientos de cables diplomáticos publicados por WikiLeaks muestran cómo el gobierno de Bush utilizó la amenaza de sanciones y la promesa de recompensas para obligar a los estados más débiles a firmar acuerdos del Artículo 98. Con este enfoque de «palo y zanahoria», como decía un cable de Honduras, Estados Unidos «ayudaría a los países que firmen acuerdos del Artículo 98 y recortaría la ayuda a los que no lo hagan». 

Sin embargo, las «zanahorias» que se ofrecían a menudo no eran más que vagas promesas de trato favorable. Diplomáticos estadounidenses le dijeron al primer ministro de Sri Lanka en 2002 que «la promesa ganaría [al gobierno de Sri Lanka] una valiosa atención positiva entre los responsables de la toma de decisiones de Washington; esperar demasiado podría resultar en que otros países le roben el protagonismo a Sri Lanka». 

Se prometió a Maldivas que «ganaría un crédito significativo con los EE.UU. cuanto más pronto se uniera a nosotros en este asunto vital».  En junio de 2006, Lesoto, que luchaba por hacer frente a una epidemia de sida, fue informado de que su condición de «alto perfil» como no signatario de un acuerdo del artículo 98 había llevado a que se denegara una solicitud de ayuda de los Estados Unidos. Sin embargo, si Lesotho firmaba, el embajador de EE.UU. le dijo al primer ministro que «recibiría una bienvenida más cálida cada vez que viajara a EE.UU.». Como muestran los cables, los gobiernos fueron sometidos a una presión sostenida. Después de que Rumanía capitulara y se convirtiera en el primer país europeo en firmar, el ministro de Relaciones Exteriores, Mircea Geoană, dijo: «No puedo recordar nada en lo que hayan puesto tanto peso o interés». 

Las tácticas de intimidación de los Estados Unidos atrajeron la condena mundial, particularmente de la Unión Europea, donde el apoyo a la CPI fue fuerte. En septiembre de 2002, el Consejo de la UE publicó los Principios Rectores para sus miembros, en los que se establecía: «La celebración de acuerdos [en virtud del artículo 98], tal como están redactados actualmente, sería incompatible con las obligaciones de los Estados Partes de la CPI con respecto al Estatuto de la CPI».

Varios países candidatos a la UE dijeron a Estados Unidos que no podían firmar los acuerdos del Artículo 98 debido a la oposición de la UE, pero los diplomáticos estadounidenses hicieron caso omiso de estas objeciones. Estados Unidos le dijo a Croacia que no debería preocuparse por ofender a los Estados de la UE, que tenían menos que perder que Croacia al negarse a firmar un acuerdo del Artículo 98. Según un cable de abril de 2003, la embajada de Estados Unidos en Zagreb le dijo al gobierno croata que «debería comenzar a negociar con nosotros en serio: debido a que la ASPA exime a los miembros de la OTAN del corte de la asistencia militar, los estados clave de la UE no sienten un sentido de urgencia». 

Cuando el ministro de Justicia moldavo expresó su preocupación por las «reacciones negativas de los países de la UE que podrían obstaculizar las posibilidades de integración de Moldavia», el embajador estadounidense le dijo que «los gobiernos europeos no estarían molestos durante más de una semana». 

Otros gobiernos le dijeron a Estados Unidos que, si bien estaban dispuestos a firmar, no podrían obtener la aprobación parlamentaria para un acuerdo del Artículo 98 debido a la guerra en curso en Irak, particularmente después de la publicación en 2004 de fotografías de soldados estadounidenses abusando de iraquíes en la prisión de Abu Ghraib.

Es difícil vender la idea de que los Estados Unidos no deben estar sujetos a los dictados del derecho internacional en un momento en que están librando una guerra ilegal de agresión y sus soldados están cometiendo crímenes de guerra. Rechazando el doble rasero inherente a la actitud de EE.UU. hacia el derecho internacional, el mismo cable informaba que el embajador de EE.UU. «instó al [gobierno de Honduras] a hacer declaraciones públicas más enérgicas sobre Irak, incluso sobre los crímenes de guerra iraquíes».

Un cable de junio de 2004 informó que el gobierno guatemalteco también dijo a diplomáticos estadounidenses que su congreso no aprobaría su acuerdo del Artículo 98, en parte porque «los acontecimientos en Abu Ghraib han dado munición poderosa a los críticos del Artículo 98». El cable decía que el gobierno guatemalteco había «solicitado que [Estados Unidos] mantenga el acuerdo confidencial mientras diseña una estrategia para su aprobación por el Congreso».

Y una historia similar se desarrolló en Yemen, que había firmado un acuerdo secreto en 2003 a través de un intercambio de notas diplomáticas. Cuando los diplomáticos estadounidenses plantearon la «importancia de la ratificación del Artículo 98» al año siguiente, un cable informó que el viceministro de Relaciones Exteriores yemení señaló: «En una referencia obvia a Abu Ghraib, que el momento para las discusiones del artículo era ‘difícil’ y ‘no bueno para los Estados Unidos'».

La presión para que se aprueben los acuerdos del Artículo 98 crea problemas para Estados Unidos

Como ilustran los cables de Bahréin y Paraguay, el implacable impulso para los acuerdos del Artículo 98 amenazó con socavar los objetivos estratégicos más amplios de Estados Unidos, lo que llevó a algunos diplomáticos a aconsejar que Washington reconsiderara la política.

Bahrein

En febrero de 2003, el gobierno de Bahréin había firmado un acuerdo secreto del artículo 98 con Estados Unidos. En mayo de 2004, un cable de la embajada de Estados Unidos en Manama informó que sólo cinco funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores de Bahréin sabían de la existencia del acuerdo. Tanto la embajada de Estados Unidos como el gobierno de Bahréin juzgaron que el acuerdo sería rechazado por el parlamento de Bahréin si se sometía a ratificación. El gobierno de Bahréin se enfrentaba a una creciente oposición a sus políticas proestadounidenses, y la publicación de las fotos de Abu Ghraib hizo que las noticias de un acuerdo secreto de inmunidad fueran aún más incendiarias.

El cable de mayo de 2004 informaba que un funcionario del gobierno de Bahréin había dicho a Estados Unidos: «Dadas las revelaciones de Abu Ghraib en Irak… el [Gobierno de Bahréin] no tiene ningún deseo de notificar al Parlamento o al público de la existencia del acuerdo del artículo 98». Un cable de junio de 2004 decía que el rey de Bahréin había prometido poner el acuerdo en vigor, pero que el ministro de Asuntos Exteriores de Bahréin estaba «luchando por encontrar una manera de llevarlo a cabo sin causar una explosión política».  Por lo tanto, Estados Unidos presionó para que el acuerdo entrara en vigor «a través de un intercambio secreto de notas», un acuerdo ejecutivo que no buscaría la aprobación parlamentaria.

Cables de otros países muestran que esta táctica fue la respuesta estándar de Estados Unidos a las preocupaciones sobre la oposición parlamentaria. Un cable de 2005 informó de los comentarios de John Bolton de que «dos tercios de todos los acuerdos del Artículo 98 habían entrado en vigor a través de notas diplomáticas». Pero algunos miembros del gobierno de Bahréin argumentaron que este método no era legal y las negociaciones se estancaron. Estados Unidos mantuvo la presión, negándose a descartar sanciones sobre la ayuda militar si Bahréin no ratificaba el acuerdo. 

El jefe de misión adjunto de la embajada de Estados Unidos en Bahréin, Robert Stephen Ford, advirtió a Washington que tales medidas podrían dañar los estrechos lazos militares y políticos del país con Bahréin. Ford escribió en un cable de marzo de 2004 que los programas que se verían afectados por las sanciones —los programas de asistencia de Entrenamiento de Educación Militar Internacional (IMET) y Financiamiento Militar Extranjero— eran «clave para impulsar la interoperabilidad de las fuerzas bahreiníes con las nuestras en tales operaciones».

En un cable posterior, el embajador de Estados Unidos, Ronald E. Neumann, fue más allá, escribiendo que la presión de Washington para la ratificación formal «debería ser reconsiderada». Neumann escribió: «Creo que tengo la responsabilidad de decirles que, a mi juicio, presionar la ratificación formal tiene un gran dolor político potencial para ganancias infinitesimales». El embajador escribió que se podía confiar en que Bahréin no transferiría a un estadounidense a la CPI, porque «hacerlo sería contrario a la relación estratégica fundamental que sustenta la seguridad y la supervivencia de Bahréin». Al buscar la ratificación, Estados Unidos solo lograría «una fórmula legal sin ningún cambio sustancial real». Sin embargo, el conocimiento público del acuerdo «podría desencadenar un problema político importante, arrastrando el apoyo de Bahréin a nuestro ejército en medio de una tormenta de fuego interna». Neumann advirtió además que «el abuso de los prisioneros iraquíes en Abu Ghraib [había] convertido todo el asunto del comportamiento ‘criminal’ estadounidense en un tema candente en Bahréin… Una filtración de un acuerdo concluido del Artículo 98 en este momento y en estas circunstancias sería un tema hecho a medida para que la oposición lo lleve a las calles».

Esto era algo que ni el régimen represivo de Bahréin ni su poderoso patrocinador estadounidense querían ver. Neumann expresó su preocupación de que «todo este enfoque en la relación de seguridad tentaría a los oponentes políticos a tratar de expandir el debate a otras ‘renuncias’ de los derechos de Bahréin, en asuntos como el Acuerdo de Cooperación en Defensa». Este acuerdo, firmado por Estados Unidos y Bahréin en 1991, otorga al ejército estadounidense acceso a las bases militares de Bahréin. La Quinta Flota de la Marina de los Estados Unidos ha estado estacionada en Bahréin desde 1995, y Bahréin es el hogar del Comando Central de las Fuerzas Navales de los Estados Unidos.

En 2002, el Acuerdo de Cooperación en Defensa fue extendido secretamente por la administración Bush hasta 2016. El riesgo, desde el punto de vista del embajador, era que las noticias del acuerdo secreto del Artículo 98 pudieran atraer una atención no deseada sobre el Acuerdo de Cooperación en Defensa secretamente prorrogado.

La experiencia de otros aliados de Estados Unidos en la región demostró que los acuerdos del Artículo 98 no se aprobarían fácilmente. Cuando el acuerdo de Kuwait se sometió a ratificación en abril de 2007, un cable informó que «los parlamentarios se opusieron enérgicamente». El cable informaba que los opositores al acuerdo habían dicho que violaba las obligaciones de Kuwait ante la CPI y que colocaría a Estados Unidos «por encima de la ley». Otros compararon el trato dado a los ciudadanos estadounidenses en virtud del acuerdo con la detención y la presunta tortura de ciudadanos kuwaitíes recluidos en la prisión de Guantánamo, y argumentaron que Kuwait no debería ceder ante la intimidación de Estados Unidos.

Cuando el gobierno de Jordania presentó su acuerdo para la ratificación parlamentaria en julio de 2005, un cable de la embajada de Estados Unidos en Ammán informó: «La Cámara Baja votó abrumadoramente para excluir el acuerdo del Artículo 98 de su agenda».  El acuerdo no fue ratificado hasta el año siguiente, después de que el rey de Jordania «leyera el acta de disturbios» a los parlamentarios, informó la embajada.

A pesar de las recomendaciones de Neumann, la presión sobre Bahréin para que ratifique la ratificación continuó durante al menos otros dos años. No está claro en los cables si un acuerdo del Artículo 98 alguna vez entró en vigor en Bahréin o Kuwait. 

Paraguay

Los diplomáticos estadounidenses se enfrentaron a un dilema similar en Paraguay. Creían que la búsqueda de un acuerdo del Artículo 98 amenazaba el «ambiente permisivo» que Paraguay ofrecía para los ejercicios militares estadounidenses. Al igual que Bahréin, el gobierno de Paraguay le dijo a Estados Unidos que su Congreso no aprobaría un acuerdo del Artículo 98.

Estados Unidos estuvo de acuerdo con esta evaluación, y la embajada de Estados Unidos en Asunción abogó por un intercambio de notas «que nos daría las protecciones del Artículo 98 y permitiría al [gobierno de Paraguay] seguir diciendo que no había firmado o no había firmado un acuerdo del Artículo 98; Buscamos un ‘no acuerdo’, un ‘arreglo’ abierto a diversas interpretaciones». 

En junio de 2005, el gobierno de Paraguay fue criticado por los medios de comunicación locales y los países vecinos por conceder inmunidades a los soldados estadounidenses que participaban en ejercicios militares conjuntos entre Estados Unidos y Paraguay durante un período de dieciocho meses. Como resultado, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay acordaron una declaración en la cumbre del Mercado Común del Sur (Mercosur) de 2005, en la que se comprometían a no firmar ningún acuerdo que socavara la base jurisdiccional de la CPI. En esta etapa, las negociaciones del Artículo 98 entre Estados Unidos y Paraguay habían estado en curso durante dos años. Los cables muestran que mientras el presidente en ese momento, Óscar Nicanor Duarte, dijo públicamente que Paraguay no firmaría un acuerdo del Artículo 98, su gobierno le dijo a Estados Unidos que buscaría formas de proporcionar las inmunidades que buscaba. 30

Un cable de la embajada de EE.UU. enviado poco después de la cumbre del Mercosur informó que «el abogado de Paraguay para las negociaciones del Artículo 98 con EE.UU. expresó su preocupación de que la declaración [del Mercosur] pudiera representar un obstáculo adicional para la conclusión de un acuerdo». 

Un cable del 7 de julio advirtió al comandante general del Comando Sur de EE.UU. (responsable de los planes de contingencia militar de EE.UU. para América Central y del Sur) «que evite discutir la CPI con interlocutores paraguayos» durante una próxima visita.  El cable decía: «Llegan en un momento particularmente delicado, en el que la prensa y la actividad política ponen en tela de juicio aspectos importantes de nuestra relación entre militares. El entorno abierto y permisivo para los ejercicios y otras actividades militares aquí es extremadamente valioso y potencialmente vulnerable a las presiones locales y regionales». El cable reiteró la preocupación de la embajada de que presionar a Paraguay en las negociaciones del Artículo 98 a raíz de la «agitación» sobre las inmunidades podría poner en peligro «el ambiente más permisivo para los ejercicios en la región». El cable decía: «Es posible que tengamos que esperar hasta que la actual cobertura de prensa desfavorable pase para tener una buena idea de la mejor manera de proceder».

Paraguay fue objeto de sanciones por no firmar un acuerdo del Artículo 98, pero en 2006 el presidente Bush renunció a las restricciones con el argumento de que era «importante para el interés nacional de Estados Unidos» hacerlo.

Consecuencias no deseadas de las sanciones relacionadas con la CPI

En mayo de 2005, un centenar de Estados habían firmado los acuerdos del artículo 98. Veinte estados fueron objeto de sanciones de la ASPA, y siete de medidas de Nethercutt, por no firmar. 

El apoyo a estas medidas disminuyó durante el segundo mandato de Bush, pero no porque la hostilidad de la administración hacia el derecho internacional hubiera disminuido. Más bien, como muestran los documentos publicados por WikiLeaks, a algunos políticos y diplomáticos estadounidenses les preocupaba que las sanciones tuvieran «efectos negativos no deseados» en los objetivos políticos de Estados Unidos, y que estuvieran socavando el poder de Estados Unidos en países de importancia estratégica. Un informe de 2007 del Servicio de Investigación del Congreso de los Estados Unidos (CRS, por sus siglas en inglés), hecho público por WikiLeaks, describió la «evolución del debate político en el gobierno de los Estados Unidos» en el contexto del efecto de las sanciones relacionadas con la CPI en los países latinoamericanos. 

El informe de CRS señaló el comentario de la Secretaria de Estado Condoleezza Rice en marzo de 2006 de que la implementación de las sanciones de la ASPA contra los aliados de EE.UU. en la «guerra contra el terror» y la «guerra contra las drogas» era «algo así como dispararnos en el pie», y también señaló la preocupación de algunos responsables políticos de EE.UU. de que las sanciones estaban reduciendo la influencia de EE.UU. en la región. mientras los estados afectados miraban a otros países, como China y Rusia, en busca de entrenamiento y asistencia militar. Este conflicto de intereses se detalla más en los cables diplomáticos estadounidenses.

Costa Rica

Costa Rica fue uno de los doce países latinoamericanos que se negaron a firmar un acuerdo del Artículo 98 y, por lo tanto, fue objeto de sanciones de ASPA y Nethercutt. En 2005, el embajador de EE.UU. en San José escribió que «la falta de disponibilidad de asistencia militar de EE.UU. y ESF contribuye inevitablemente a una disminución de la influencia de EE.UU. en Costa Rica y hace más difícil el logro de nuestros objetivos en las áreas de lucha contra el narcotráfico, contraterrorismo y, en menor medida, libre comercio». 

 El embajador señaló que el retiro de fondos había provocado un «deterioro notable de la navegabilidad de la flota de la Guardia Costera de Costa Rica y una degradación de la disponibilidad operativa de otras unidades de aplicación de la ley, como el equipo SWAT». «Lo más preocupante», escribió el embajador, fue que «la ausencia de entrenamiento y otra asistencia militar de Estados Unidos puede eventualmente hacer que los costarricenses cuestionen el valor para ellos del Acuerdo Marítimo Bilateral». Este acuerdo de 1999 permite que los buques de la Guardia Costera de los Estados Unidos patrullen en aguas costarricenses y los aviones de los Estados Unidos ingresen al espacio aéreo costarricense. 

En 2010 se amplió de forma polémica para permitir que los buques de guerra estadounidenses que transportaban helicópteros Black Hawk y otras aeronaves ingresaran a aguas costarricenses. El embajador escribió: «Nuestra tarea es encontrar una salida al dilema que enfrenta el [Gobierno de Costa Rica] porque en realidad también es un dilema para los Estados Unidos mientras nos esforzamos por detener el flujo de drogas ilegales, detener a los terroristas y fomentar una relación comercial cada vez mayor con Costa Rica».

En octubre de 2006, Bush consideró que era de interés nacional para los Estados Unidos renunciar a las restricciones del IMET para Costa Rica. El embajador de EE.UU. en San José dio la bienvenida a la reanudación del entrenamiento militar estadounidense, que anteriormente había «proporcionado a EE.UU. acceso e influencia entre funcionarios costarricenses clave».

Brasil

En Brasil, a la embajada de EE.UU. le preocupaba que las restricciones del IMET hubieran significado que el Ministerio de Defensa del país estaba «trasladándose a otros países para recibir formación e intercambios que antes se realizaban con EE.UU.». Un cable de marzo de 2004 informó: «Mientras que Francia y el Reino Unido han recogido gran parte de la holgura, los oficiales brasileños, según fuentes militares, ahora también están siendo enviados a programas de entrenamiento en China, India y Sudáfrica».

Además de debilitar los «lazos tradicionalmente estrechos entre nuestras dos fuerzas armadas», el cable informaba que las sanciones estaban perjudicando las perspectivas del fabricante de armas estadounidense Lockheed Martin de obtener un contrato de Brasil para nuevos aviones de combate F-16 por valor de 700 millones de dólares. El cable señaló: «Cuando una decisión sobre la compra del avión de combate de próxima generación de Brasil… finalmente, la formación de los pilotos será probablemente en el país de origen de la nueva aeronave». Con ese entrenamiento prohibido en Estados Unidos, Brasil podría buscar comprar los aviones de otro país.

Posteriormente, Brasil abandonó su plan de comprar nuevos aviones debido a restricciones presupuestarias. Pero un cable del 22 de diciembre de 2004 informaba que el gobierno de Brasil en cambio «podría revisar si comprar aviones usados menos costosos», y decía: «En este sentido, el Lockheed Martin F-16 tendría la pista interna». 

 El cable sugería que los diplomáticos estadounidenses habían tenido cierto éxito en convencer a los generales de la fuerza aérea brasileña de que la compra de F-16 usados era «la forma más lógica de avanzar, tanto táctica como económicamente». Sin embargo, en opinión de la embajada, el gobierno brasileño podría no ser tan fácil de convencer porque, «a medida que Brasil observa la mordida que ASPA está recibiendo sobre los países que no firman acuerdos del Artículo 98, las preguntas sobre la confiabilidad de los EE. UU. como proveedor/socio estratégico continuarán».

En 2006, Bush también renunció a las restricciones del IMET contra Brasil por motivos de interés nacional.

Chile

La historia fue diferente en Chile, donde la embajada de Estados Unidos en Santiago informó en 2006 que estaba complacida de que la búsqueda de un acuerdo del Artículo 98 «aún no haya interferido con futuras ventas militares, relaciones bilaterales o intercambios u operaciones humanitarias entre las fuerzas armadas de nuestros países».

Chile había firmado un acuerdo para comprar diez F-16 por 500 millones de dólares en 2002, los primeros de los cuales fueron entregados por Lockheed Martin en enero de 2006. A diferencia de Costa Rica y Brasil, Chile no ha ratificado el Estatuto de Roma y, por lo tanto, no está sujeto a sanciones. Los cables informan que el gobierno chileno le dijo a Estados Unidos que eventualmente ratificaría el tratado debido al fuerte apoyo interno y regional a la CPI, y que firmar un acuerdo del Artículo 98 «no sería políticamente posible». 

Al gobierno chileno le preocupaba que unirse a la CPI sin firmar un acuerdo de inmunidad pusiera en peligro la «sólida relación entre Estados Unidos y Chile». Según un cable de diciembre de 2005, el ministro de Relaciones Exteriores de Chile, Ignacio Walker, le dijo al embajador de Estados Unidos que esta relación era «más importante ahora que nunca, dados los recientes acontecimientos preocupantes en la región».  Específicamente, decía el cable, «Walker citó la reciente elección de Evo Morales en Bolivia, el eje Chávez-Morales y el aumento de los lazos entre Venezuela y Argentina como razones por las que ‘países de ideas afines’ como Estados Unidos y Chile deben permanecer cerca».

Un cable de enero de 2006 informó que Stephen Rademaker, el subsecretario de seguridad internacional y no proliferación de Estados Unidos, había dicho a los funcionarios chilenos que «Chile no debería contar con una exención presidencial de las sanciones de la ASPA» si seguía adelante con la ratificación.  Según el cable, Rademaker dijo: «Varios otros países, en particular Colombia en el hemisferio, han enfrentado dificultades políticas para decidir celebrar un acuerdo del Artículo 98 con los Estados Unidos. Otorgar una exención de interés nacional para Chile ahora podría dañar nuestras relaciones con esos países».

Al final, Chile evitó las sanciones relacionadas con la CPI al retrasar la ratificación del Estatuto de Roma hasta 2009, momento en el que la administración Bush había abandonado las medidas.

Ecuador

La negativa de Ecuador a firmar un acuerdo del Artículo 98 lo convirtió en objeto de sanciones. Los cables de Quito detallan la variedad de tácticas turbias empleadas por la embajada de Estados Unidos para persuadir a Ecuador de firmar. También muestran que la embajada estaba preocupada por las «consecuencias no deseadas» de las sanciones relacionadas con la CPI para otros objetivos políticos de Estados Unidos en Ecuador.

Un cable enviado el 17 de noviembre de 2004 desde la embajada de Estados Unidos en Quito aludía al temor de la administración Bush de que los líderes y el personal militar de Estados Unidos pudieran ser juzgados en La Haya por crímenes cometidos durante la «guerra global contra el terror». El embajador de EE.UU. se quejó de que las negociaciones del Artículo 98 con Ecuador se habían «estancado» y escribió: «Conscientes de que el aumento de los despliegues de fuerzas estadounidenses en todo el mundo hace imperativo firmar un Artículo 98 con Ecuador, estamos llevando a cabo otra ofensiva».  Esta «ofensiva» incluyó instar a los militares ecuatorianos a presionar al gobierno ecuatoriano para que se aprobara el Artículo 98, de modo que pudiera recuperar el acceso a la asistencia militar de los Estados Unidos: «No estamos perdiendo ninguna oportunidad de presionar a los militares sobre la necesidad del Artículo 98». «Artículos caros», informó el cable, «como actualizaciones de A-37 para [defensa de la base aérea] y helicópteros adicionales… son imposibles de empezar hasta que lleguemos a un acuerdo«. Según el cable, la embajada esperaba que una «operación antiterrorista conjunta de fuerzas especiales con helos Blackhawk», que se estaba llevando a cabo cerca de Quito, llevaría a «oficiales de nivel de batallón y brigada a presionar a sus superiores del cuartel general para obtener golosinas similares». El cable decía: «El Ministerio de Relaciones Exteriores sigue creyendo que puede esperarnos. No puede. Nos ayuda el hecho de que Washington haya reabierto el segundo frente, llamando al embajador ecuatoriano Raúl Gangotena para reunirse con los secretarios adjuntos Roger Noriega y Steven Rademaker».

Otro cable, enviado el 26 de noviembre de 2004, detallaba el «plan de juego» de la embajada para persuadir a Ecuador de firmar un acuerdo del Artículo 98.  Este plan fue descrito como «pesado en diplomacia personal y educación mediática», e incluía la organización de «una serie de mesas redondas con periodistas interesados, con la esperanza de corregir las percepciones erróneas del Artículo 98». También presentó «un posible programa de Visitantes Internacionales para los think-tanks ecuatorianos y las cabezas parlantes, cuyo apoyo será vital cuando llegue el momento de la ratificación (y que nos están atacando ahora)».

El cable continuó señalando que el presidente ecuatoriano en ese momento, Lucio Gutiérrez, le había dicho al secretario de Defensa de EE.UU., Donald Rumsfeld, que estaba de acuerdo en principio con la firma de un acuerdo del Artículo 98, pero que «era difícil de vender, especialmente con la legislatura de izquierdas», y que «necesitaría un serio quid pro quo para seguir adelante». Por lo tanto, la embajada estaba considerando implementar el «Plan Ecuador», descrito en el cable como un «esfuerzo principalmente de relaciones públicas para reformular los esfuerzos de asistencia existentes [del gobierno de EE. UU.] como una ‘venganza’ política por el Artículo 98 … Creyendo que nuestro paquete de ayuda ya era sólido, pero viendo la utilidad de proporcionar resultados, deliberamos internamente sobre la mejor manera de refundir y reempaquetar los programas existentes para obtener el máximo beneficio político».

En marzo de 2005, según los cables, Ecuador no estaba más cerca de firmar un acuerdo del Artículo 98. La embajadora de Estados Unidos en Ecuador, Kristie Kenney, escribió que tenía esperanzas de que los inminentes recortes del FSE «pudieran incitar al [gobierno de Ecuador] a reconsiderar sus estrategias de ‘ignóralos, se irán'». 

El embajador vio el nombramiento de un nuevo embajador ecuatoriano en Washington, Mauricio Pozo, como otra oportunidad para aprovechar el interés de los militares ecuatorianos en la ayuda estadounidense a favor de un acuerdo del Artículo 98: «He sugerido a los líderes militares de Ecuador que al mismo tiempo presionen a su nuevo enviado para que avance en el Artículo 98». Además, Kenney escribió: «Un ‘entregable’ o dos podrían ayudar también en el futuro de 98». Sugirió que el gobierno de Estados Unidos considere la extradición desde Estados Unidos de uno de los banqueros corruptos sospechosos de malversar millones de dólares de bancos ecuatorianos, como un quid pro quo por firmar un acuerdo del Artículo 98. Pero el cable también informó de las preocupaciones de la embajada sobre las consecuencias no deseadas de la política del gobierno de Bush sobre los acuerdos del Artículo 98. Las sanciones relacionadas con la CPI habían ordenado la suspensión de la asistencia del IMET a Ecuador, lo que, según el cable, «representa quizás la forma más rentable de influir en las fuerzas armadas de Ecuador». Además, a la embajada le preocupa que «otras naciones, especialmente China, se hayan apresurado a llenar el vacío».

Un cable posterior reiteró esta preocupación: «Las sanciones de la ASPA, especialmente las que restringen las oportunidades de entrenamiento de EE.UU. (IMET), nos están costando influencia con el ejército ecuatoriano». 

 En abril de 2005, Gutiérrez se vio obligado a dejar el cargo después de que miles de ecuatorianos salieran a las calles para protestar contra las políticas económicas de su gobierno. Gutiérrez había sido elegido con la promesa de que rompería con el neoliberalismo de sus predecesores, pero rápidamente incumplió después de asumir el cargo. Si bien las políticas económicas de Gutiérrez fueron impopulares entre el pueblo ecuatoriano, le ganaron el favor de Washington, al igual que su apoyo al Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) respaldada por Estados Unidos y su «guerra contra las drogas». Por otra parte, Gutiérrez había permitido a los EE.UU. una considerable influencia en los asuntos ecuatorianos, y la embajada de los EE.UU. en Quito lamentó verlo partir. 

Cuando el gobierno de Alfredo Palacio tomó el relevo de Gutiérrez, Kenney escribió que «las posibilidades del Artículo 98 en Ecuador se hundieron de mal en peor».  El ministro de Gobierno ecuatoriano, Mauricio Gándara, descrito por el embajador como «el gringo-machista por excelencia», anunció públicamente que Ecuador no firmaría un acuerdo del Artículo 98 con Estados Unidos. Pero la embajadora vio algo de esperanza en el nuevo ministro de Relaciones Exteriores ecuatoriano, Antonio Parra, quien, dijo, «parecía menos ideológico y más accesible que Gándara y compañía» y por lo tanto «merecía ser cultivado». El embajador escribió: «En lugar de golpear a Parra con el Artículo 98, tal vez la papa bilateral más caliente que encontrará, estamos a favor de una campaña temprana para educarlo en ‘más suave’

La asistencia de EE.UU. y los intereses compartidos… A medida que Parra se da cuenta de que las estrechas relaciones con Estados Unidos benefician a Ecuador, debería ser menos propenso a descartar el Artículo 98 de plano».

En septiembre de 2005, la nueva embajadora de Estados Unidos en Ecuador, Linda Jewell, reiteró las preocupaciones de la embajada sobre una pérdida involuntaria de influencia de Estados Unidos en Ecuador, en un cable titulado: «Estrategias de promoción de la democracia para Ecuador». Como ilustra este cable, la llamada «promoción de la democracia» es una estrategia mediante la cual los gobiernos occidentales buscan influir y contener el cambio político y económico en países de importancia estratégica.

En Ecuador, Estados Unidos quería contrarrestar la influencia de los florecientes movimientos sociales de América Latina. Exigiendo reformas democráticas y una alternativa económica al consenso de Washington, estos movimientos habían llevado al poder a líderes de izquierda en Venezuela, Bolivia y Uruguay. La embajada temía que la «marea rosa» envolviera a Ecuador, dañando los intereses comerciales de Estados Unidos en el país y frustrando cualquier esperanza de negociar un acuerdo de libre comercio. Además, los ecuatorianos que se habían movilizado contra Gutiérrez pedían el fin de la injerencia estadounidense en Ecuador y el cierre de la Base de Operaciones Avanzadas de Estados Unidos en Manta.

Bajo el título «La democracia está rota aquí», el embajador Jewell advirtió que «el peligro de un retroceso democrático es muy real, ya sea en la forma de una tradición de solución militar o civil de hombre fuerte o de un movimiento bolivariano más populista… Las restricciones del Artículo 98 que prohíben el apoyo al [gobierno de Ecuador] obstaculizan en gran medida la capacidad del Gobierno de los Estados Unidos para efectuar cambios [y están] poniendo en riesgo nuestra influencia sobre toda una generación de oficiales [militares]». Las restricciones del FSE también «socavarían los esfuerzos de construcción de la democracia del Gobierno de los Estados Unidos con los gobiernos locales y obstaculizarían los esfuerzos de reforma política con una amplia gama de instituciones del Gobierno Central, incluido el Tribunal Electoral, otros tribunales y los Ministerios de Comercio y Medio Ambiente».

La embajada estaba particularmente preocupada por la propuesta de Palacio de un referéndum sobre si convocar una asamblea constituyente para reformar el sistema político de Ecuador y reescribir su constitución. «El contenido del referéndum se determinará a través de negociaciones con el Congreso», escribió Jewell, «lo que presenta algún riesgo para los intereses [del gobierno de Estados Unidos]». El cable decía que una de las tareas del grupo de trabajo de «promoción de la democracia» de la embajada sería «fomentar el debate informado sobre las reformas electorales y políticas que se están considerando para su inclusión en el referéndum, al tiempo que se protegen los intereses comerciales y de seguridad [del gobierno de EE.UU.] de la inclusión». Específicamente, Jewell quería que «los intereses de EE.UU. en [un Tratado de Libre Comercio], la Ubicación de Operaciones Avanzadas en Manta y la cooperación en seguridad estén protegidos de la inclusión en cualquier referéndum popular».

A finales de 2006, Bush renunció a las sanciones militares y económicas contra Ecuador por motivos de interés nacional. Pero los esfuerzos de «promoción de la democracia» de la embajada no lograron impedir la elección ese año del «candidato populista y antiestadounidense» Raphael Correa, quien ha llevado a Ecuador en una dirección muy diferente a la preferida por los Estados Unidos.

¿Una nueva era de compromiso con la CPI?

Las sanciones relacionadas con la CPI estaban impidiendo la cooperación entre Estados Unidos y otros Estados en la «guerra contra el terrorismo» y la «guerra contra las drogas», y le estaban costando a Estados Unidos su influencia militar y política. Como informó el Servicio de Investigación del Congreso en 2007, estas consecuencias no deseadas habían llevado a la administración Bush a replantearse la política, y las sanciones se abandonaron gradualmente. En enero de 2008, todas las disposiciones que prohibían la ayuda militar a los países que se habían negado a firmar los acuerdos del artículo 98 habían sido eliminadas de la Ley ASPA. La Enmienda Nethercutt fue eliminada en 2009, para que la ayuda del FSE pudiera ser restaurada a los países que no habían firmado la Enmienda.

Las acciones tomadas por la administración Obama han generado esperanzas de que Estados Unidos se esté embarcando en una nueva era de compromiso con la CPI. Estados Unidos comenzó a enviar delegaciones de observadores a las sesiones de la Asamblea de los Estados Partes del Estatuto de Roma en 2009. En 2011, votó a favor de una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU que remitía la situación en Libia a la CPI, la primera vez que aprobaba una remisión del Consejo de Seguridad de la ONU a la Corte.

En 2013, cuando el acusado de la CPI y líder del M23, Bosco Ntaganda, se entregó a la embajada de Estados Unidos en Kigali, Estados Unidos dispuso su extradición a La Haya, a pesar de que no estaba legalmente obligado a hacerlo. Ese mismo año, el Congreso de Estados Unidos votó a favor de ampliar el programa Recompensas por la Justicia de Estados Unidos, que ofrece importantes recompensas en efectivo por información que conduzca a la detención de sospechosos de terrorismo, a las personas acusadas por la CPI.

Si bien estos acontecimientos y otros casos de cooperación entre Estados Unidos y la CPI sugieren una mayor aceptación del papel de la Corte en el enjuiciamiento de los criminales de guerra, la probabilidad de que Estados Unidos ratifique el Estatuto de Roma ha permanecido remota durante los mandatos de Obama. Además, en lugar de ofrecer un apoyo de principios a la Corte, la cooperación con la CPI se ha llevado a cabo de manera selectiva cuando la administración ha creído que promoverá los intereses de Estados Unidos.

La administración optó por apoyar la remisión de Libia a la CPI por parte del Consejo de Seguridad de la ONU con la esperanza de que ayudara a acelerar la destitución de Muammar Qadda del poder. Ante la insistencia de los Estados Unidos, se incluyó una disposición en la resolución que establecía que los nacionales de los no signatarios del Estatuto de Roma no estarían sujetos a la jurisdicción de la CPI. Como informó Glenn Greenwald, a la administración Obama le preocupaba que, sin esta disposición, la resolución sentaría un precedente, lo que podría allanar el camino para las acusaciones de la CPI contra ciudadanos estadounidenses. Según Greenwald, la resolución fue por lo tanto «otro episodio en el que Estados Unidos se exime a sí mismo de los estándares que pretende imponer al resto del mundo». 

El gobierno de Obama también trabajó constantemente para tratar de garantizar que las acciones de su aliado clave en Oriente Medio, Israel, permanezcan fuera de la jurisdicción de la CPI. En mayo de 2014, Estados Unidos apoyó una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU que remitía a la CPI los presuntos crímenes de guerra cometidos en Siria, pero solo con la condición de que la Corte no tuviera jurisdicción para investigar los presuntos crímenes cometidos por israelíes en los Altos del Golán sirios ocupados. 

Sin embargo, la mayor amenaza para Israel ha sido la posibilidad de que los palestinos remitan a la CPI los presuntos crímenes de guerra israelíes. Hasta hace poco, ni Israel ni Palestina eran parte del Estatuto de Roma, por lo que esos crímenes no caían bajo la jurisdicción de la Corte. Sabiendo que la membresía palestina de la CPI cambiaría esto, la administración Obama luchó pública y privadamente con Israel contra los intentos palestinos de unirse. Según un cable de febrero de 2010 de la embajada de EE.UU. en Tel Aviv, el abogado militar de las FDI, el general Mandelblit, le dijo al embajador de EE.UU. en Israel que la CPI era «el asunto más peligroso para Israel».

El cable decía que el ministro de Justicia palestino, Ali Kashan, se había reunido con el fiscal de la CPI, Luis Moreno Ocampo, para pedirle que investigara los presuntos crímenes de guerra israelíes en los territorios ocupados. Mandelblit «advirtió que la persecución [de la Autoridad Palestina] de Israel a través de la CPI sería vista como una guerra por el [gobierno de Israel]» e instó al embajador de EE.UU. a «ayudar a la Autoridad Palestina a comprender la gravedad de sus acciones». El embajador aseguró a Mandelblit que «Estados Unidos había presionado constantemente a la Autoridad Palestina para que cesara tal acción». 

En el pasado, la Autoridad Palestina (AP), encabezada por el presidente Mahmoud Abbas, ha seguido la línea estadounidense-israelí en las investigaciones de crímenes de guerra. En 2009, la Autoridad Palestina acordó apoyar el aplazamiento de la remisión al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas del Informe Goldstone sobre la Operación Plomo Fundido. Estados Unidos e Israel temían que la remisión condujera a una investigación sobre los crímenes de guerra presuntamente cometidos por Israel durante el ataque de 2008-2009 contra Gaza. Los documentos de inteligencia filtrados publicados por Al Jazeera y The Guardian en 2015, los «cables de espionaje», sugieren que a Abbas le preocupaba que la remisión «le hiciera el juego» a sus rivales, Hamas. 

Sin embargo, en diciembre de 2014, después de que fracasara en el Consejo de Seguridad de la ONU una resolución que pedía el establecimiento de un Estado palestino, Abbas presentó una solicitud para ser miembro palestino de la CPI. A principios de enero de 2015, el Secretario General de la ONU, Ban Ki-moon, anunció que la membresía de Palestina entraría en vigor a partir del 1 de abril, y los presuntos crímenes israelíes cometidos después del 13 de junio de 2014 quedaron bajo la jurisdicción de la Corte.

La administración Obama condenó la solicitud palestina como contraproducente, manteniendo la posición de Estados Unidos de que Palestina no es un estado soberano y, por lo tanto, no es elegible para unirse a la CPI. Israel contraatacó anunciando que retendría 127 millones de dólares en ingresos fiscales adeudados a la Autoridad Palestina.

El 16 de enero de 2015, la fiscal de la CPI, Fatou Bensouda, anunció que la CPI abriría un «examen preliminar» sobre la ofensiva militar israelí de 2014 contra Gaza, que mató a más de 2.100 gazatíes, incluidos 500 niños. El gobierno israelí ha declaró que no cooperaría con la investigación, y el ministro de Relaciones Exteriores israelí, Avigdor Lieberman, advirtió que Israel ahora actuaría “para disolver la CPI». 

El Departamento de Estado de EE.UU. emitió un comunicado diciendo que estaba «fuertemente» en desacuerdo con la decisión del fiscal de la CPI y prometió «continuar oponiéndose a las acciones contra Israel en la CPI como contraproducentes para la causa de la paz». También hubo llamamientos de senadores estadounidenses para bloquear 440 millones de dólares de ayuda estadounidense a Palestina si continuaba con los procedimientos penales contra israelíes en la CPI. 

En resumen, si bien la limitada cooperación de la administración Obama con la CPI puede haber mejorado la imagen internacional de Estados Unidos, no representa una aceptación genuina de la Corte y su mandato. En su conjunto, las acciones de Obama muestran que Estados Unidos sigue comprometido con el doble rasero de que los enemigos de Estados Unidos deben estar sujetos a los dictados del derecho internacional, mientras que Estados Unidos y sus aliados no.